Föderalismus frisst Reformen

Schön, mit welcher Dynamik Sie in unser Gespräch starten. (lacht) Gleichwohl müssen wir eine Struktur in die von Ihnen angesprochenen Punkte bringen.

Dann gehen wir es mal verfassungstechnisch an. Eine Umsetzung Ihres Gedankens ist deswegen schwierig – um nicht zu sagen unmöglich –, weil die Neugliederung des Bundesgebiets der einzige Fall ist, bei dem das Grundgesetz eine Volksabstimmung vorschreibt.

Ja, viele Leute sind für Volksabstimmungen, also für mehr direkte Demokratie. Oftmals wird dabei gesagt, das würde so im Grundgesetz stehen: Die Staatsgewalt geht vom Volke aus und wird durch Wahlen und Abstimmungen ausgeübt. Die Antwort ist jedoch, dass das Grundgesetz hier sehr selektiv ist.

Die Neugliederung des Bundesgebiets ist der einzige im Grundgesetz vorgesehene Fall, in dem es zu einer Volksabstimmung kommen muss. Davon abgesehen ist es heute so, dass Staatsrechtslehrer Elemente direkter Demokratie nicht unbedingt als verfassungswidrig ansehen, aber es müsste jedenfalls das Grundgesetz dafür entsprechend geändert werden.

Nur Volksabstimmungen

In der Geschichte der Bundesrepublik ist es selten vorgekommen, dass Bundesländer neugegliedert wurden. Die Neugliederung des Bundeslandes Baden-Württemberg, ursprünglich gab es Baden und Württemberg-Hohenzollern, ist ein solcher Fall gewesen. Bereits die Integration des Saarlandes in das Bundesgebiet war bei genauer Betrachtung eigentlich auch schon wieder eine andere Konstellation. Es fand eine Volksabstimmung im Saarland statt, das damals formell unabhängig war – und real zu Frankreich gehörte. Das Saarland wurde nach Artikel 23 (alte Fassung) in die Bundesrepublik Deutschland eingegliedert. Das war der eigentliche Zweck von Artikel 23. Für den späteren Umgang mit der DDR war dieser Artikel eigentlich gar nicht gedacht gewesen. Zurück zu Ihrem Gedankengang, die Anzahl der Bundesländer zu reduzieren. Es braucht Volksabstimmungen. Und in der Tat ist es so, dass die Initiativbereitschaft von Politikern eher gering ist, ihr Bundesland aufzulösen.

Norddeutschland betreffend gab es seit jeher den Plan, dass man Schleswig-Holstein, Hamburg, Bremen und Niedersachsen zu einem Nordstaat zusammenfasst. Und später dann vielleicht auch noch Mecklenburg-Vorpommern. Und genau wie Sie es in Ihrer Frage ansprechen, müsste man den großen Teil aus den heute bestehenden vier oder fünf Landesregierungen und Landtagen für überflüssig erklären. Das werden die betroffenen Politiker typischerweise nicht tun. Davon abgesehen muss man etwas Grundsätzliches zum Föderalismus beachten: Er entspricht unserer Verfassungstradition. Wir hatten nie einen Zentralstaat, wie man ihn in Frankreich kennt. Wir waren immer föderalistisch. Deswegen ist in Deutschland der Grundgedanke der Subsidiarität besonders ausgeprägt. Das bedeutet, dass jedes Verwaltungshandeln nach Möglichkeit auf der niedrigsten Ebene stattfinden soll. Aus diesem Subsidiaritätsgedanken heraus kommt auch die kommunale Selbstverwaltung. Soweit erkennbar, stellt diese niemand im öffentlichen Diskurs ernsthaft in Frage. Übrigens, in Frankreich gab es ja, bevor Mitterrand kam, Präfekte, die die Chefs der „départements“, also quasi der Regierungsbezirke waren, die hatten dort fast uneingeschränkte Macht und wurden zentral von Paris aus eingesetzt. Quasi wie im Alten Rom, „als Cyrenius Landpfleger in Syrien war“. Mitterrand hat das dann alles abgeschafft und, quasi traditionswidrig, eine „décentralisation“ durchgesetzt. Auch die Franzosen haben es nicht mehr als legitim empfunden, dass ihnen von der Zentrale ein Chef vor die Nase gesetzt wird, der in der Region gar nicht verwurzelt ist.

Wenn der Föderalismus funktioniert, ist er sehr sinnvoll. Wird er als effektiver Wettbewerbsföderalismus ausgestaltet, können die Menschen unmittelbar erkennen, welches Bundesland die bessere Politik macht. Das kann für politische Änderungen und Verbesserungen in anderen Bundesländern sorgen, die bessere Idee setzt sich wie von selbst durch, wenn der Erfolg am Tage liegt. Aus irgendeinem geheimnisvollen Grund verhält es sich jedoch so, dass in Deutschland eine Nivellierung immer nur nach unten stattfindet. Nehmen wir ein populäres Beispiel, das bei Umfragen die Leute begeistert: Sollte man das Schulsystem bundesweit vereinheitlichen, damit die Schulkinder beim Umzug in ein anderes Bundesland nicht aufgrund anderer Lehrpläne und Bewertungsmaßstäbe fast immer große Schulprobleme bekommen? Für so ein Ansinnen bekommt Politik sofort Mehrheiten und sehr viele Leute befürworten die Vereinheitlichung. Die Frage ist, ob sich die Schulen in Bremen dann in ein paar Jahren auf das bayerische oder sächsische Niveau angepasst haben. Es ist immer umgekehrt: Es gleicht sich nach unten an. Warum auch immer, aber Nivellierung funktioniert immer nur „nach unten“. Es würde dazu führen, dass dann irgendwann in Bayern das Bildungsniveau auch nicht anders ist als in Bremen.

Es müssen sowohl die Bundesländer als auch der Bund einer solchen Änderung des Grundgesetzes zustimmen. Aber das halte ich nicht für den wesentlichen Punkt. Sie haben vorher Markus Söder erwähnt. Das Einfordern einer Reduzierung der Anzahl an Bundesländern entspricht geradezu einem Wahlkampfprinzip bei der CSU. Das machen die immer wieder. Erinnern wir uns an die „Ausländermaut“ für Autobahnen. Jeder Jurist und speziell jeder Europarechtler konnte ohne groß nachzudenken sagen, dass das selbstverständlich mit dem Europarecht nicht übereinstimmt. Die CSU unter Horst Seehofer glaubte damals einen ganz großen „Wahlkampfhammer“ gefunden zu haben. Also wurde das propagiert und man hat sogar den damaligen Bundesverkehrsminister Andreas Scheuer – der ist jetzt weg vom Fenster – geradezu gezwungen, das auch noch umzusetzen.

Auf den ersten Blick und bei theoretischer Betrachtung ist mehr Wettbewerb immer gut. In praktischer Hinsicht führt der Bildungswettbewerb zwischen den Bundesländern natürlich dazu, dass Umzüge von einem Bundesland in ein anderes kompliziert werden können. Man erinnert sich, dass noch in den 80er-Jahren rechtlich formell Bonus- und Malusregelungen gab. Da wurde dann beispielsweise die bayerische Abiturnote eines jungen Menschen beim Umzug nach Niedersachsen umgerechnet, um etwa den Zugang zur Hochschule qualifikationsgerecht zu machen. Das hat das Bundesverfassungsgericht gestoppt, weil es dem Grundsatz der Bundestreue widerspricht. Also, da gibt es dann ab einem bestimmten Punkt rechtliche Grenzen.

Ja, genau. Wir sind ein Bundesstaat und eben kein Staatenbund. Bei einem Staatenbund stehen letztlich unverbundene Staaten nebeneinander. Diese agieren souverän und haben sich für bestimmte Politikfelder, zumal zwecks Wirkungsverstärkung in der Außen- und Verteidigungspolitik, zumal, wenn man keine Großmacht ist, zusammengetan. Für Deutschland haben wir einen Bundesstaat. Es ist ein Staat und daher gelten gemeinsame Grundsätze, z. B. eben auch der Grundsatz der Bundestreue. Es sei auch auf den Artikel 72 Absatz 2 im Grundgesetz hingewiesen, wo vom Ziel einheitlicher Lebensverhältnisse im Bundesgebiet die Rede ist.

Zunächst: Der Länderfinanzausgleich heißt nicht mehr so, weil man die entsprechende Vorschrift in Artikel 107 des Grundgesetzes im Jahr 2017 geändert hat. Dies änderte aber nichts daran, dass es etliche Bundesländer gibt, die die in Art. 72 Abs. 2 GG vorgesehenen „gleichwertigen Lebensverhältnisse im Bundesgebiet“ auf ihrem Gebiet aus eigener Kraft nicht herstellen könnten. Die große Mehrheit der Bundesländer sind Nehmerländer. Politikern in den Nehmerländern scheint dieser demütigende Gegensatz von „Nehmerländern“ und „Geberländern“ auf die Nerven gegangen zu sein. Es gibt aber nach wie vor natürlich einen „Finanzkraftausgleich“, wie der Länderfinanzausgleich heute eben heißt. In der Sache hat sich jedoch nichts geändert: Es gibt mehr Bundesländer, die Gelder erhalten, und es gibt mit Bayern und Baden-Württemberg zwei Bundesländer, die seit Jahren den Hauptteil des Ausgleichs zu tragen haben. Diesen gibt es seit einer Änderung des Art. 107 GG im Jahr 2017 eigentlich gar nicht mehr, da man irgendwann den für manche demütigenden Gegensatz zwischen „Nehmerländern“ und „Geberländern“ nicht mehr haben wollte. Sowohl Mecklenburg-Vorpommern wie Sachsen-Anhalt dürften auf das Funktionieren und die Aufrechterhaltung des Finanzkraftausgleich-Mechanismus weithin angewiesen sein. Allein schon wegen der Erwähnung der „gleichwertigen Lebensverhältnisse“ in Art. 72 Abs. 2 GG und dem Bundesstaatsprinzip überhaupt gilt der Länderfinanzausgleich als verfassungsrechtlich geboten; er dürfte freilich nicht einfach abgeschafft werden.

gleiche Lebenswertigkeit

Der „Finanzkraftausgleich“ funktioniert so: Zunächst erfolgt eine primäre horizontale Steueraufteilung (Art. 107 Abs. 1 GG). Nur die Landessteuern und der Länderanteil an der Einkommens- und der Körperschaftsteuer gehören zunächst dahin, wo sie örtlich aufgekommen sind; der Länderanteil am Aufkommen der Umsatzsteuer wird hingegen nach der Einwohnerzahl der Bundesländer verteilt. So errechnet sich der „Umsatzsteuervorweganteil“ eines jeden Landes. Dann erfolgt der „sekundäre horizontale Finanzausgleich“ (Art. 107 Abs. 2 Satz 2 und 3 GG). D. h.: Bei der Verteilung der Länderanteile am Aufkommen der Umsatzsteuer gibt es Zuschläge und Abschläge nach der jeweiligen Finanzkraft eines Landes. Darüber hinaus gibt es auch noch den „sekundären vertikalen Finanzausgleich“: Finanzschwache Länder erhalten Ergänzungszuweisungen aus dem Bundeshaushalt, und dasselbe gilt für Gemeinden und Gemeindeverbände, die lokal eine besonders niedrige Steuerkraft aufweisen.

Umverteilung geboten?

Verfassungsrechtlich besteht Einigkeit, dass im Prinzip diese Umverteilung zwischen den Ländern nach finanzieller Stärke verfassungsrechtlich geboten ist. Im Rahmen des Bundesstaates wird man sie also auch nicht ganz wegkriegen.

Das ist es ja, was von Bayern immer wieder geltend gemacht wird. Es ist ein Grund für die vielen Finanzausgleichsklagen, dass es beispielsweise in Berlin viele Sozialleistungen gibt, die die Bayern sich nicht leisten. Schauen Sie doch darauf, wo Plätze in Kindertagesstätten etwas kosten und wo nicht. Es gibt also gute Gründe, den Finanzausgleich zwischen Bundesländern zurückzufahren. Abschaffen wird man ihn nicht können.

Bundeszwang - und die AfD?

Da gibt es ein Risiko, welches in der Zukunft zum Tragen kommen kann. Der Länderfinanzausgleich könnte irgendwann im Sinne einer Art politischer Steuerung missbraucht werden. Das wäre natürlich verfassungswidrig. Jedoch: Sobald in den ersten Bundesländern die AfD regiert, könnte es eine Reaktion geben. Es ist viel vom Bundeszwang die Rede. Das halte ich aber gar nicht für die größte Bedrohung, weil der Bundeszwang auf Fälle beschränkt ist, wo ein Bundesland seine Pflichten gerade gegenüber dem Bund nicht mehr erfüllt, er dient keineswegs einer allgemeinen Oberaufsicht des Bundes über die Länder. Ich sehe eher die Gefahr, dass der Deutsche Bundestag und der Deutsche Bundesrat mit einfacher Mehrheit den gesetzlichen Rahmen für den Finanzausgleich zwischen den Bundesländern verändern könnten. Die Details sind nämlich in einem einfachen Bundesgesetz, dem Finanzausgleichsgesetz, geregelt. Einfach gesagt: AfD-regierte Bundesländer – das würde natürlich verklausuliert formuliert – bekommen dann kein Geld mehr.

Man könnte sagen, dass Bundesländer, an welchen Parteien mitregieren, die von Verfassungsschutzbehörden im Bund oder in anderen Bundesländern beobachtet werden, von den Finanzzuwendungen aus dem Ausgleich der Bundesländer ausgeschlossen werden.

Ja, aber wenn das Bundesverfassungsgericht keine einstweilige Anordnung macht, die besagt, dass bis zur Klärung alles so weitergeht wie bisher, dann würde ein solches Bundesland während des mehrjährigen Rechtsstreits zahlungsunfähig werden. Gerade die Bundesländer, in welchen die AfD in Regierungsverantwortung kommen könnte, sind Bundesländer, die sich finanziell nicht selbst tragen können. Schauen Sie nach Mecklenburg-Vorpommern oder Sachsen-Anhalt – die sind auf Zuflüsse aus dem Länderfinanzausgleich angewiesen.

In der Geschichte des Grundgesetzes sind immer mehr Kompetenzen an den Bund abgeflossen. Ein Grund liegt in verschiedenen, entsprechenden Grundgesetzesänderungen bzw. einer allmählichen Veränderung der Auslegung des Grundgesetzes. Das Grundgesetz ist von Haus aus eigentlich so konzipiert, dass die Gesetzgebungszuständigkeit grundsätzlich bei den Ländern liegt und die Bundeszuständigkeit zur Gesetzgebung eine Ausnahme ist, die Ausnahmen werden dann aber in langen Katalogen aufgezählt, sodass sich in der Gesamtschau der Ausnahmecharakter wieder aufzulösen scheint. Man unterscheidet dabei die ausschließliche und die konkurrierende Bundeszuständigkeit. In die ausschließliche Bundeszuständigkeit fallen etwa Außenpolitik, Verteidigung, Staatsbürgerschaft und das Passwesen. Zudem gibt es konkurrierende Bundeszuständigkeiten. Da sind die Länder regelungsbefugt, solange nicht der Bund von seiner Regelungskompetenz in abschließender Weise Gebrauch macht.

Bundeszuständigkeit - ein Fluch oder ein Segen?

Die Bundesrepublik Deutschland ist im Vergleich mit den USA ein relativ zentralistischer Bundesstaat. In den USA geht es föderalistischer her. Dort gibt es im Prinzip ein bürgerliches Recht für jeden Bundesstaat. Dabei muss man zudem natürlich im Auge behalten, dass das bürgerliche Recht in den USA in der Regel nicht Gesetze als Rechtsquellen hat, sondern es ist ein Case-Law-System. D. h., Gerichtsentscheidungen, sogenannte Präzedenzfälle, sind zumeist die eigentliche Rechtsquelle. Das entspricht der englischen Common-Law-Tradition. Zwar gibt es manchmal Gesetzbücher, wie in Kalifornien zum Beispiel ein Zivilgesetzbuch. Aber das ist eben als solches nicht die Rechtsquelle; es ist eine Art Gedächtnisstütze, hier werden die wichtigsten Gerichtsentscheidungen systematisierend zusammengefasst. Außerdem hat in den USA jeder Bundesstaat sein eigenes Strafgesetzbuch! Anders bei uns in Deutschland. Während Strafrecht und Zivilrecht in Deutschland schon sehr lange vereinheitlicht sind, sind aber auch unter dem Grundgesetz, also seit 1949, tendenziell immer mehr Aufgaben zum Bund abgewandert, eben weil sie sich vielfach eben nur auf Bundesebene einigermaßen sinnvoll regeln lassen. Gegentendenz hierzu – die Länder fühlten sich natürlich entgegen der Grundintention des Grundgesetzes zunehmend entmachtet – waren dann die beiden Föderalismusreformen (I und II) von 2006 und von 2009. Zumal die Föderalismusreform I hat die Gesetzgebungszuständigkeit auf etlichen Feldern verkompliziert und unübersichtlich gemacht, so gibt es z. B. seither manchmal eine konkurrierende Bundeskompetenz einerseits und eine Abweichungsbefugnis der Länder andererseits … Weiterhin gibt es Felder, wo nun einmal glasklar eine Länderzuständigkeit besteht, diese ist aber nicht praktikabel, entweder auf der ganzen Linie nicht, oder jedenfalls muss die Länderzuständigkeit gewissermaßen „moderiert“, die Länderpolitik abgeglichen und aufeinander abgestimmt werden – was ja eigentlich bei reiner Länderzuständigkeit gar nicht vorgesehen wäre, da die Länder ja „Verbände von Staatsqualität“ sein sollen, wie das Bundesverfassungsgericht sagt. Es geht dann aber aus praktischen Gründen nicht, und deswegen gibt es Institutionen wie die „Kultusministerkonferenz“, die im Grundgesetz nicht vorgesehen ist, de facto aber die wirklichen und relevanten Weichenstellungen in der Schul- und Bildungspolitik vornimmt. Das Rundfunkrecht fällt ebenfalls in die Zuständigkeit der Länder. Das ist aber nicht praktikabel, weil die Rundfunkwellen, und jetzt erst recht das Internet, mit dem jetzt ebenfalls „gesendet“ wird, sich ihrer Natur nach nicht auf ein Bundesland beschränken und an seiner Grenze haltmachen würden. Daher gibt es den Rundfunkstaatsvertrag, auf den sich alle Länder einigen müssen und der dann faktisch und funktionell ein „Bundesrundfunkgesetz“ ersetzt. Dafür müssen auch immer, wenn der Rundfunkstaatsvertrag geändert wird, alle Landtage zustimmen – meinte man jedenfalls bisher, und nahm das als Argument für die hervorragende demokratische Legitimation des vielfach nun in der Kritik stehenden öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Als der Landtag von Sachsen-Anhalt vor ein paar Jahren jedoch einer Rundfunkbeitragserhöhung nicht zustimmen wollte, meinte das Bundesverfassungsgericht auf einmal, es komme nicht darauf an, und wenn die „Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF)“ den Mehrbedarf festgestellt habe, dann müssten die Landtage eben zustimmen, ansonsten werde die Zustimmung „fingiert“.

Es kommt drauf an, wo man die Frage stellt. Der konservativ grundierte Liberale sieht, dass das Recht und ein als legitim empfundenes Recht immer nur aus der Verfassungsüberlieferung kommen kann. Deutschland hat eine föderalistische Tradition, die die besondere Rolle der Länder und das Regionale betont. Das werden wir in Deutschland langfristig als legitim erleben. In anderen Staaten ist es ob deren jeweiliger Historie anders. So ist Frankreich seit dem 13. Jahrhundert zentralstaatlich organisiert. Die würden es wiederum nicht begreifen, wenn es unterschiedliche Regelungen in verschiedenen Regionen gibt. Das geht ja hin bis zu so Details, dass ganz Frankreich quasi am selben Tag Sommerferien bekommt.

Das kann man wohl so sagen, ja.